原标题：盛松成：地产调控不应再大幅收紧，保持稳定是最优解

2019年11月16日，中国人民银行发布的2019年第三季度货币政策执行报告提及，“按照‘因城施策’的基本原则，落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段。

在我们看来，不作为刺激手段不应与政策继续收紧画上等号。目前房地产业在我国经济中仍有着重要地位，在经济面临下行压力、地产拐点逐步行成的背景下，房地产调控不应再大幅收紧，保持整体调控稳定在当前的水平是较为适宜的。

2019年11月14日国家统计局发布国民经济运行指标数据，我国房地产行业从投资开发、销售、拿地、开工及融资整个产业链条均表现出下行趋势。其中，房地产开发投资1-10月份为109603亿元，同比增长10.3%，为今年月度最低值，增速比1—9月份回落0.2个百分点，且已经历了6个月持续下降。同期，商品房销售增速为0.1%，增速今年来第一次由负转正。土地购置面积增速为-16.3%，连续9个月负增长。房屋新开工面积增速为10.0%，房地产开发企业本年到位资金增速为7.0%，两者均处于今年月度增速的低位。截至9月末，房地产贷款同比增速已连续14个月回落，较上年末回落4.4个百分点。9月末人民币房地产贷款余额占全部人民币贷款的28.9%；今年前三季度新增房地产贷款占同期人民币贷款增量的33.7%，较去年低6.2个百分点。房地产企业表外融资也大幅萎缩。在某种程度上可以判断房地产行业“拐点”正在形成。

目前房地产业在我国经济中仍有着重要地位。按照国家统计局公布的房地产业增加值来计算，2018年房地产业对GDP的贡献为6.65%。房地产业增加值中的自有住房虚拟租金目前是按照折旧法来计算，但该部分值实际被低估。我们按照市场租金法重新测算，2018年房地产业对经济的贡献达到12.7%。按照国家统计局公布的数据，2019年1-10月份房地产业投资占固定资产投资和GDP的比例分别达到21.45%和14.05%（1-9月数据替代的估计值）。因此，稳定房地产业的发展具有重大意义，这不仅是“稳地价、稳房价、稳预期”重要前提，也是稳定经济发展的重要支撑。

从长期来看，我国仍然处于快速城镇化阶段， 2030年之前我国新建住宅市场仍然存在较大的需求，保守估计规模将达139.43亿平米。房地产市场平稳健康发展也是城镇化顺利实现的保障。

目前我国房地产业存在一定的问题，这影响到房地产业稳定作用的发挥。

1.房地产业的行业“拐点”正在形成，不利于经济稳定及产业作用的发挥；

2.房地产市场集中度逐渐提高，大型房企对于调控的应对能力和承压能力逐步变强，房地产调控的效力有所减弱；

3. 房地产投资的持续下行会造成供给的进一步下降，并可能导致未来房价的上涨；

4. 当前我国也面临居住用地供给不足的情况；

5.长期以来，土地供应与人口错配和土地供应结构的问题还在继续影响着整体市场稳定；

6.近期严厉的融资政策将会影响未来一段时期内的房地产供应。

为了稳定房地产业的发展进而稳定我国整体经济发展，我们需要采取有效措施，以“稳地价、稳房价、稳预期”为宗旨，以供需相结合的调控方式促进房地产市场健康发展，支持房地产业合理融资需求，调整土地供应结构，增加住房供给，加强房价预期管理并继续构建和完善市场长效机制，最终实现房地产稳定发展这一目标。

一、当前房地产业在经济中仍具有重要地位

（1）房地产对于经济的贡献

利用市场租金法重新评估我国房地产行业增加值后，2018年房地产行业对于经济增长的贡献达到12.73%，仍然是经济平稳运行的一块“压舱石”。即使是经历过房价泡沫破灭的日本，经历过次债危机的美国，房地产对其经济的贡献率也依然较高，二者基本稳定在12-13%左右。目前我国房地产业对经济的贡献基本与二者相当，但是从经济发展阶段来看，我国目前正处于快速城镇化和高速工业化的进程中，房地产市场的需求仍处于增长阶段，高于美国和日本等发达国家。

（2）房地产对于投资的贡献

我国自1998年“房改”以来，房地产投资在固定资产投资中的占比始终保持在20%左右的水平，今年1-10月份房地产投资占固定资产投资的比例达到21.45%，房地产投资对固定资产投资的贡献率较高。房地产投资占GDP的比重达到14.05%，达到近三年来的相对高位。Burns&Grebler在其著作《The housing of nations》中提出了住宅投资“倒U型”曲线的假说，即住宅投资与GDP的比值先上升、后下降。美国和日本的房地产投资基本符合这一理论假说，但是值得注意的是美国和日本房地产投资均是在城镇化率达到75%以后才进入“倒U型”曲线的下降阶段。2018年我国城镇化率仅为59.58%，可见房地产投资在未来较长时期内（城镇化基本完成前）仍然要发挥较为重要的作用。

数据来源：wind 同策研究院整理

二、房地产行业未来仍然存在一定的需求空间

从长期来看，我国住宅需求主要包括城镇化过程中新增城镇人口的居住需求和城镇存量住房的折旧拆迁需求。

根据国务院发布的国家人口发展规划（2016—2030年），2030年我国城镇化率预期发展目标为70%，未来12年我国城镇人口将会增加2.15亿人。按照目前城镇居民人均住房建筑面积39平米（根据国家统计局2018年数据）计算，未来新增城镇人口的住房需求为83.85亿平米。城市住房折旧拆迁规模未来12年将达到55.58亿平米【根据城镇人口与人均居住面积计算的存量面积按照70年折旧核算，但如果按照折旧期限30年（时任住建部副部长仇保兴曾经在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会上说我国的住宅使用周期大致只有25-30年，前重庆市长黄奇帆在最近一次公开演讲中再次提及这一标准）核算，折旧拆迁规模为129.69亿平米】。未来12年间城镇住宅总需求约为139.43亿平米（按照30年折旧则为213.54亿平米）。

同时，我国家庭结构也在发生变化。

国家公安部公布的户籍家庭的户均人口数量呈现下降趋势，2017年全国户均人数为3.09人，城市户均人数为2.99人，分别较2007年下降6.71%和5.41%。2008 -2017年的十年间，全国户均人数年均下降0.67%，城市户均人数年均下降0.54%。如果按照近十年的变化幅度来计算，2030年全国户均人数为2.82人，城市户均人数为2.77人。

根据2030年我国城镇化率预期目标为75%来计算，将新增2.15亿城镇人口。按照目前的户均2.99人计算，新增户数为7191万户；如果按照户均人数2.77人计算，新增户数为7762万户。家庭结构的变化就会导致城市户数增加571万户。如果考虑到当前存量家庭户数的变化，当前城镇人口为8.31亿人，按照户均2.99人可以计算出家庭户数为27793万户。当户均人数下降为2.77人后，家庭户数变为30000户，户数增加2207万户。综合来看，家庭结构的变化就会导致家庭户数增加2778万户。按照户均100平米来计算，这又要增加27.78亿平米的住房需求。这意味着2019-2030年，我国年均仍然需要增加13.93亿平米的住房（如果折旧按30年计算，则为20.11亿平米），而我国2010-2015，2016-2018年的年均新建住宅成交量为10.15亿平米和14.34亿平米。即使按照最低限度估计，我国未来12年的住宅年均交易量也只是低于楼市上升周期的2016-2018年，要高于2010-2015年。而且这还是在没有考虑住房面积改善情况下的计算结果。我国住房建筑面积都包括公摊面积。如果按80%的得房率计算，我国2018年的实际人均居住建筑面积仅为31.2平米，而在2016年，欧盟国家的人均住房面积就已经达到38.42平米。如果考虑到住房改善的需求，我国未来的新房建设需求还会更大。在住房需求没有明显下行的情况下压制供给，会造成未来供需失衡，并最终推高房价。

除了住宅投资需求外，我国还有大量其他的房地产开发投资需求。我国人口城镇化的持续推进必然会带动城市商业需求的增加，同时，居民生活水平的提升带动的消费升级同样会产生大量的商业需求，这些都需要持续的商业地产开发投资才能得以满足。而随着老龄化和居民消费升级的进一步发展，以养老地产和旅游地产为代表的产业地产同样需要大量的资金投入。

三、谨防影响房价稳定的条件形成

（1）目前房地产业链条正在形成“拐点”

目前房地产行业整个产业链条均处于连续下降趋势。房企融资增速从今年4月份的8.9%下降到10月份的7.0%，资金端的收紧直接影响到房地产开发企业的拿地和新开工情况。土地购置面积1-10月份累计同比-16.3%，并且连续8个月负增长，同期房屋新开工增速也从4月份的13.1%下降到10月份的10.%。购置土地和新开工的下降会进一步影响到商品房的销售和房屋竣工（房地产市场供给），商品房销售面积、房屋竣工面积1-10月份累计同比分别增长0.1%、-5.5%，后者已连续8个月负增长（见表2）。

数据来源：wind 同策研究院整理

如果说是房地产行业某一个指标的下行可以理解为行业调整，而产业链各个环节均持续下行，在一定程度上就可以认为行业“拐点”已经初现。一旦全行业下行趋势确立，将对市场的稳定形成负面影响。

（2）房企集中度进一步提高，需谨防形成行业“寡头”

近年来随着房地产市场调控的加强，房地产开发企业行业集中度不断升高。2018年TOP10房企的市场集中度达到26.89%，较2014年增加了9.97个百分点，TOP10-20、TOP30-50、TOP50-100的集中度均大幅提高，TOP100的市场集中度在2017年已经超过50%，2018年达到66.73%，房地产开发企业的头部效应越来越明显。

数据来源：wind 同策研究院整理

市场集中度的上升意味着中小房地产企业倒闭或者退出市场。近年来房地产行业并购规模不断增加。2019年1-9月份并购案例为173例，规模为818.5亿元，2018年并购案例312例，并购规模2557.9亿元。尽管近两年并购趋势较2017年有所下降，但是仍然保持在较高的水平。单个项目并购规模呈现出小型化趋势，一定程度上反映出小型房地产企业被并购的风险越来越大。房地产行业过度集中会造成行业“寡头”的形成，他们对于房地产行业的量价控制能力会不断提高，由于自身资金及资源的优势，他们能够适应不同情况下的宏观调控政策，在一定程度上削弱房地产调控政策的效果。

数据来源：wind 同策研究院整理

（3）房地产投资的下行会造成供给的进一步下降

截至2019年10月我国商品房和商品住宅的待售面积分别为4.93和2.24亿平米，均低于2014年调控开始放松时的水平（商品房和住宅库存面积分别为5.44、3.59亿平米）。房地产市场投资与库存之间存在较强的关联。通过交叉相关量化分析，可以看出房地产市场库存滞后于房地产开发投资1.5-2年左右的时间（见图2），也就是说房地产开发投资的下行在未来1.5-2年后将会导致更低的库存水平。

数据来源：wind 同策研究院整理

（4）当前我国也面临居住用地供给不足的情况

长期来看（1998-2017年），我国城镇人口与建成区面积具有高度相关关系，二者相关系数达到99.6%。根据城镇化及人口发展趋势，可以推算2030年我国建成区面积将会达到77346.09平方公里，较2017年增加21120.71平方公里，折算到每年建成区面积要增加1624.67平方公里。2008年-2017年居住用地面积占建成区的面积比例基本保持在31%左右的水平。按照这个比例来测算的话，未来每年要新增居住用地503.65平方公里。自本轮调控以来，2015-2017年年均新增居住用地仅为398.74平方公里，远远低于市场的需求水平。按照以往的规律，2019-2030年土地市场的供给整体将低于市场的需求，缺口在24.8亿平米左右。

（5）供给不足将会冲击房价的稳定

从最近十几年（2005-2019年）的情况看，70城商品住宅价格指数与土地购置面积增速及房地产开发投资增速有较为明显的关系，与二者的相关系数分别达到60.5%和40.8%。一般来看，土地购房面积增速较低的年份也是房地产开发投资增速下降的年份，即为土地供应相对较少的年份。 从以往的规律来看，一般土地购置面积达到负增长低位谷底后7-11个月，70城商品住宅的价格就会出现10%以上的明显上涨，可以理解为供应不足导致的价格上涨。2019年1-9月份土地购置面积增速-20.2%，处于近3年来的相对低位。从供给不足导致价格上涨的规律来看，未来4-8个月内存在着价格上涨的压力。

数据来源：wind 同策研究院整理

四、供给端调控重点在于供给结构，“因城施策”要贯彻到具体城市

（1）房地产开发投资要注重结构性问题

我国房地产开发投资存在结构性问题。尽管房地产开发投资整体下行，但是有些区域投资增速仍然较高，尤其是与人口情况不相匹配。2019年1-9月，我国西部地区房地产开发投资增速累计同比为16.2%，东部区域增速仅为8.6%，西部房地产投资增速远高于东部区域，该现象从今年2月份一直持续到现在。从7月份开始，中部区域房地产投资也开始超过东部区域。按照这个趋势来看，未来几个月内，中、西部地区房地产开发投资增速仍会高于东部。

从上一轮房地产调控我们也要总结一些经验和教训。2010年房地产调控收紧后，开发企业开始转战中西部区域，这也导致2011年-2014年间中、西部地区房地产开发投资增速均高于东部和中部地区，最终导致了中、西部地区的大量库存的产生，才有了中西部“去库存”的措施施。

从人口结构性来看，东部区域人口基数较大，2018年达到5.38亿，约占全国总人口的38.52%；中部区域人口为3.71亿，占比为26.6%；西部区域人口为3.80亿，占比为27.2%。东部区域2010-2018年间常住人口增长率整体较高，并且超过全国平均水平（4.06%），中、西部区域除了部分少数民族比较集中的省份，由于基数较小，增速明显较高外，整体增速要低于东部区域。如果中西部区域过度投资，仍然会有供应过剩的风险（见表5）。如果东部区域投资放缓，有可能造成供应不足，形成房价上涨的压力。

数据来源：wind 同策研究院整理

（2）土地市场供给存在与人口情况错配的现象

通过一个城市成交的土地规划建筑面积和成交的商品住宅这两个数据，可以计算一个城市潜在住房供应量增减变化的情况。自本轮调控政策出台的2016年至今（2019年9月），土地的供需差距比例较高的前25个城市中15个城市是中西部城市，并且也有15个城市为三四线城市。这些城市的人口支撑也相对较弱，除了西安、郑州等因为人才落户政策促成的人口增长较为明显外，其他城市常住人口增速整体较低，甚至乌鲁木齐还出现常住人口大量减少的情况。与此形成明显对照的是一线城市和东部核心二三线城市，土地的供需比例整体为负值，也就是意味着这些区域供给明显小于需求，尤其是常住人口增长量较大的比如深圳、广州、佛山、青岛、合肥、厦门、泉州等城市（见表6）。

数据来源：中指 同策研究院整理

（3）土地市场供给存在结构性问题

从土地供应结构来看，我国的土地供应中的非住宅用地供应明显偏多，导致住宅供应相对紧张。从国际对比来看，纽约的工业用地只占总用地规模的3.48%（2014年，下同），东京为6% （2011年，不包括交通设施用地，下同），而我国一线城市工业和物流仓储用地比重加权均值为28.78%(2016年)。即使考虑到统计口径的差异，中国一线城市的工业用地占比也明显高于纽约和东京等西方主要城市。而在住宅用地占比方面，纽约为42.52%，东京为86.47%，我国一线城市仅为27.90%（2017年）。在商业用地方面，纽约和东京分别为3.91%和5%，而我国一线城市为6.93%（2017年）。

不合理的土地供应已经给商业用房销售造成了巨大的压力，从表7中可以看出我国一线城市2019年10月商业用房的去化周期已经达到了47.21个月，上海更是超过100个月之久。

数据来源：中指 同策研究院整理

房地产调控不是压制房地产市场的发展，而是使房地产市场发展相对可控、与整体经济发展水平相适应、供给和需求相协调。长期来看，这也将促进我国经济的健康持续发展。今年7月30日政治局会议重申“房住不炒”的定位。而早在上年末全国住房城乡建设工作会议上，住建部有关负责人就表示，对2019年房地产市场将以“稳地价、稳房价、稳预期”为目标，促进房地产市场平稳健康发展。因此，“稳”是房地产市场健康发展的重要评判标准，供给端的调控是房地产市场稳定的基础。因此，供给端调控要注意以下几个方面：

（1）以供需相结合的调控方式促进房地产市场健康发展。

需求端调控由于操作较易且见效较快，往往是房地产调控的主要手段，但是需求端调控容易导致购房者的主动规避，单一的需求调控还会使购房者对房价的预期越来越高，调控难度越来越大。而且无论从短期还是长期来看，我国房地产需求仍然处在相对高位，单纯压制需求并不能从根本上解决问题。如果试图只通过压制来缓解目前的问题，这些压制的需求终究会在未来反弹，造成更大的问题。实践证明，供需结合的调控方式才更加有效。保证房地产开发投资的合理增长并坚持限购限贷不放松就是这一调控思路的具体体现。只有供给稳定，才能保证房价的稳定，进而确保预期和地价的稳定。供需调控相结合才能实现房地产业的健康发展。

（2）适度保持土地供给的增加并改善土地和住房供应结构。

要继续贯彻落实“因城施策”的方针，针对人口净流入的城市要适当增加土地供给量，尤其是近几年土地规划建筑面积和成交的商品住宅供需差距比例明显为负增长的区域。同时要严格按照住建部的要求对消化周期在36个月以上的城市，应停止供地；36-18个月的，要减少供地；12-6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。

我国需要逐步改变以工商业土地为主的土地供应结构，尤其在人口流入的大中城市要合理增加住宅用地供应，这与住建部的供地精神是一致的。同时要加快租赁住房供应。考虑到我国一线城市当前严峻的商办用房销售形势，可以鼓励企业在不改变商办性质的前提下将暂时难以销售的商办住房改造为长租公寓、人才公寓或其他形式的租赁用房，一方面疏导商业住房的销售，另一方面扩大住宅供应，一举两得，从供给端解决问题。

（3）合理解决房企正常融资。

目前房企融资在全面收紧，尤其是银保监会发布关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知(银保监发〔2019〕23号)后，房企融资进入强调控阶段，信托、基金等金融机构对于房企融资全面收紧。2019年1-10月房企开发资金来源增速为7.0%，较上年同期下降0.9个百分点。今年前三季度新增房地产贷款占同期人民币贷款增量的33.7%，较去年低6.2个百分点。打击房企违规融资完全正确，但也应满足房企正常、合理的融资需求，以保证合适的投资水平。要积极响应中央关于一城一策、因城施策的政策方针，对于人口仍在持续流入、产业基础好的大中城市的房地产项目应该支持合理必要的融资需求；对于人口持续流出、产业基础较差的收缩型城市，要严控资金流入，甚至加大调控力度。对于国家政策扶持的重点领域相关的房地产项目也要予以积极支持，例如长租公寓类和商办存量物业改租赁住房的相关项目。

（4）保持房地产投资合理增长

保持房地产投资的合理增长不仅是供给端调控思路的体现，还是房地产业持续健康发展的前提。我国仍然处于城镇化快速发展的阶段，未来十年大约2亿多人会陆续进城，对于住房需求仍然有一定的空间。除住宅外，还需要相应的商业、产业等配套资源的投入。从房价的角度来看，房地产投资增速持续下降会导致供给量的下降，供需失衡会造成房价上涨的压力，与当前“稳地价、稳房价、稳预期”政策相悖。即使从住宅投资的“倒U型”发展规律来看，在城镇化率75%之前，住宅投资仍将保持在一定的水平，只有到了高度城镇化阶段，住宅投资的比例才开始下行。因此，保持房地产投资的合理增长意义重大。

（5）加强房价预期管理。

预期管理是稳房价、稳地价、稳预期的重要措施。预期的稳定可以平抑市场波动，稳定当前地价，降低投机的获利空间，遏制市场投机行为，降低房屋的投资属性，实现房住不炒的政策目标。在总体需求不发生大量下降的情况下，稳预期就离不开供给端发力，而维持房地产开发投资的合理稳定增长就是供给端调控的重要手段之一。同时，不将房地产业作为短期经济刺激的手段也意味着房地产业在长期中必然要实现与整体经济的协调发展，防止大起大落式的发展模式，这也将稳定当前房地产市场预期。

（6）积极构建与完善房地产市场长效机制。

从发达国家的经验来看，房地产市场长期稳定离不开基础性的法律制度，因此，构建长效调控机制意义重大。长效机制也是我国房地产业长期健康发展的基本保证，目前已经进入试点阶段。从长效调控设计机制来看，需要注意以下四点：

第一，要把供给端的调控思路纳入长效机制中，用供需结合的方式来实现房地产市场长期健康稳定发展。

第二，确立房地产市场多元化住房供应体系。针对不同地区房价与收入水平差异化较大，要构建商品住宅、共有产权住房、公共租赁住房和保障性住房四位一体的住房供应体系。不仅要满足各种需求，还要考虑房价的稳定。

第三、完善数据体系构建，有效监督、监管市场。我国房地产数据在来源、口径、标准、管理方面存在诸多差异，这导致市场上数据比较混乱，严重扰乱了决策部门和居民行为的决策，对于房地产市场健康稳定造成不利影响。当前互联网大数据及AI技术的发展为房地产数据加强监管提供了有利条件。因此，应该加强相关数据的监管，加强数据横向、纵向的关联审核，严格数据质量抽查，严格整治统计造假、弄虚作假的行为。

第四、国外成熟的房地产市场对于房地产的产业属性及产业作用均上升到法律层面，构建比较完善的法律体系，形成了以法律来主导市场的方式。尽管政策以其灵活性和及时性对于市场稳定能发挥较大作用，但是长期来看，仍然需要依靠法律政策的基础性功能，因此我国也应该逐渐完善房地产市场调控方面的相关法律体系。这样不仅能够厘清政府和市场之间的关系，还有利于形成长期稳定的预期，对于房地产市场的稳定发展意义重大。

盛松成系上海市人民政府参事、中欧陆家嘴国际金融研究院常务副院长，宋红卫、汪恒为同策房产咨询股份有限公司研究员（本文仅反映作者观点，不代表所供职机构意见）