2015年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议授权国务院在北京、天津、河北等十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，其核心在于，探索“取消批准文号与生产企业捆绑”的制度是否适合在我国推行。截至2018年9月底，试点工作获得业内广泛关注和积极评价，激发了试点区域内外不同主体的研发创新活力。试点范围外的区域也在积极准备制度全面推行后分享红利。但试点过程中也出现各种问题，在此列举一些，希望有关专家、学者共同研究。

　　个人与上市许可持有人试点

　　试点方案中允许科研人员提出新药申请，成为上市许可持有人。但试点过程中，天津市一名科研人员提出药品上市申请，后经过自我风险评估认为无法达到上市许可持有人的资质和条件，主动撤回了申请。在制定试点方案时，采取扩大申请人范围，其目的在于鼓励创新，但同时强化上市许可持有人的药品全生命周期安全性和有效性保证义务和责任。科研人员能否成为上市许可持有人取决于申报条件还是自身能力，是依靠行政机关的判断还是依靠自身的评估和决策，是一个值得思考的问题。

　　集团集中持有文号的风险

　　试点过程中，允许集团集中持有子公司批准文号，集团公司把子公司批准文号集中，优势是可以调配集团内资源，防止低水平重复建设，提高生产效率；弊端是集团公司的风险也随着集中持有而提高，一旦所持有的一个产品出现问题，集团公司作为上市许可持有人将承担全部责任，有可能涉及品牌和商誉损失，影响的将是集团的所有产品。允许集团集中持有的同时，是否可以允许批准文号实际上市许可持有人与集团内生产企业进行资源的合理配置？集团内委托生产与集团外委托生产到底是否存在本质差异，是否需要差别对待，也需要深入研究。

　　委托生产与变更场地的关系

　　在“捆绑”模式下，委托生产和场地变更是两个不同的许可事项，场地变更是生产企业内部由于新建、改建、扩建车间而发生场地变更，需提交补充申请；而不同生产企业间的场地变更则按委托生产办理。试点方案统一了两种情况，无论生产企业内部还是外部场地变更都按补充申请办理，其核心都是保证变更前后生产出的产品的一致性。这里仍然需要思考以下问题，如是否允许部分委托生产，或者部分场地变更？生物制品的上市许可申请提交后，尚未批准上市前，是否允许变更生产企业或者场地？对于上市许可持有人或者生产企业只有一方在试点区域范围而另一方目前不在试点范围，有意愿且品种符合条件的申请人或者生产企业是否可以参与试点，以扩大试点的利好范围？委托生产或者场地变更在试点期间均局限在十个省市，在上市许可持有人制度推开后，将面临全国范围的场地，甚至是全球范围的场地，原来针对生产企业的监管模式如何向针对生产场地的监管模式转变？

　　一致性评价品种参与试点时机

　　试点方案规定，通过仿制药质量和疗效一致性评价的品种可以申请参加上市许可持有人制度试点，具体做法是在提交上市申请时同时提交上市许可持有人申请。但有部分品种因为种种原因，企业放弃了评价。一些企业想放弃某些品种一致性评价的时候，另一些企业又想拿到这些产品的批准文号，在试点阶段，是否允许先转让品种再开展一致性评价呢？

　　《国家食品药品监管总局关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》规定，在仿制药质量和疗效一致性评价工作中，药品批准文号上市许可持有人在报送通过一致性评价申请时，可以一并申请成为上市许可持有人。但各省份对仿制药质量和疗效一致性评价品种实施上市许可持有人制度的时间节点和程序仍缺乏统一规定。转让后开展质量和疗效一致性评价和转让前原企业开展一致性评价并无实质性监管风险差异，转让双方自担风险是核心，如果对仿制药质量和疗效一致性评价品种的试点模式再放开一些，采取技术转让、一致性评价申报和申请成为持有人合并进行的程序，是否可以更有利于试点推进和加快仿制药一致性评价的进程呢？

　　特殊药品持有人制度推行问题

　　目前，试点品种包括了化学药品（含原料药）、中药、治疗性生物制品，而预防性生物制品、血液制品、毒性药品、麻醉药品、精神药品等未纳入试点范围。高风险药品未纳入试点范围，很大程度上基于《药品管理法》等对于这类产品委托生产的禁止性规定。从国外经验看，预防性生物制品和血液制品也可以采取附加一些必要条件的上市许可持有人模式，以便鼓励这类产品的创新，提高资源利用效率。如何针对不同类型的药品制定专属性的上市许可持有人管理模式，也是值得深入研究的问题。

　　试点周期和地区问题

　　药品研发是一项复杂的系统工程，包括药学、药理毒理和临床试验等研究，从化合物筛选到最终获准上市通常需要8～10年的时间，而试点期限仅有3年。试点开始后，新药研发领域成为社会资本投资的热点，相当一部分新药研究项目陆续立项，或者刚刚进入早期研发阶段，距新药成果转化仍有距离。但是，试点周期需要等到药品全生命周期才能结束吗？笔者认为不需要，因为这个制度是国际通行制度，试点关注点应该是有多少非生产企业有意向成为上市许可持有人，这个试点目标已经达到了，下一步就是如何在有限的时间期限内总结经验，发现风险，明确下一步制度怎么定。针对研发机构这一新型主体类型进行有效的监管体系设计，未来关注点在于属地化监管对跨区域、跨国家监管的挑战，国外已经有成熟经验可供我国借鉴。

　　跨省监管问题

　　试点过程中，上市许可持有人与生产企业的关系变得多元化，跨省技术转让、跨省合作委托生产情况经常出现，按照《行政许可法》《行政处罚法》等有关法律法规规定的属地管辖原则，对上市许可持有人和生产企业的监管如何划分管辖事权，如何保证检查和监管标准的统一一致？

　　上市许可持有人制度下，场地概念逐渐引入，不同省份对场地的检查是否能得到信息共享和互认，目前尚缺乏统一规定。

　　上市许可持有人和受托生产企业跨省的，还涉及税收等影响地方经济发展的问题，从而可能带来药品技术跨省转移的障碍，在属地化管理模式下，如何使技术转让和委托生产顺利进行？这些问题有待深入研究。

　　销售药品问题

　　上市许可持有人在税务开票、工商登记、药品招标采购等活动中面临一些障碍。“两票制”在全国公立医院逐渐全面推行，如果以上市许可持有人作为招采供应商，能否开具药品销售发票、是否会得到招采机构认可、是否违反“两票制”规定等问题需要明确。

　　税务部门要求上市许可持有人的营业范围应当有药品生产或销售的经营范围，而非生产企业类型的上市许可持有人向工商行政部门申请增加“药品生产或销售”营业范围时，工商行政部门则要求药监部门出具药品生产许可证或药品经营许可证。上市许可持有人遇到的上述障碍，实质上是部门之间对药品上市许可持有人视同生产者未达成共识，未来法律层面能否统一明确上市许可持有人视同生产者的主体身份定位？

　　法律责任界定问题

　　在民事责任方面，《侵权责任法》和《民法总则》仅规定生产者、销售者责任，上市许可持有人试点过程中，如果上市许可持有人不是实际生产者，如何界定上市许可持有人的法律责任。上市许可持有人与生产企业和销售企业的责任如何分担？这看似是个问题，仔细思考又觉得不是问题，其核心是确认上市许可持有人的生产者地位，这一点在试点方案中，要求把上市许可持有人标注在药品标识中时已经明确，这意味着上市许可持有人视同生产者，这是国际惯例。既然上市许可持有人是生产者，那么就可以依据《侵权责任法》《民法通则》追究侵权责任和产品责任。

　　在行政法律责任设定方面，则可以明确规定上市许可持有人委托活动的同时，是否委托责任。有些委托活动可以同时委托责任，建立对委托双方的双重追责体系，有些委托活动不可以委托责任，只能追究上市许可持有人的行政责任。例如，药品上市放行是上市许可持有人的义务，委托生产但不能委托上市放行义务，药品生产违反GMP时，同时追究双方行政责任。