过去的2020年，是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，中国医改继续向深水区挺进，深化三医联动改革。2020年也是非同寻常的一年，国家积极应对新冠疫情，上半年发布了大量疫情政策。7月，国务院发布《关于印发深化医药卫生体制改革2020年下半年重点工作任务的通知》，下半年医改工作紧锣密鼓展开，配套政策相应发布。以上两方面的因素使2020年成为发布医改政策数量最多的一年。

　　本年度国家层面发布医药行业相关政策超600条，其中医药相关政策约占总数的一半，药监局作为医药政策发布的主要部门，在各发文机构中政策发布数量居首。面对浩繁的政策文件，囿于篇幅，本文聚焦于医药政策中与药品审评审批相关的主要政策，尤其是加速创新药审评审批的配套细则。

　　一、纲领性法规公布

　　2020年3月30日，国家市场监督管理总局公布了2020新版《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》，其中注册管理办法是在2007版基础上，时隔13年之后的重大修订。本次修改内容涉及药品注册分类改革、优化审评审批流程、强化责任追究等方面。两份纲领性文件已于2020年7月1日起正式施行。《药品注册管理办法》（下称“办法”）的要点包括以下五个方面。

　　优化和提高审评效率

　　办法强调以临床价值为导向，鼓励研究和创新制药，积极推动仿制药发展。国家药监局持续推进审评审批制度改革，优化程序，提高效率，建立以审评为主导，检验、核查、监测与评价等为支撑的药品注册管理体系。

　　四大通道加快新药上市

　　对标美国FDA，国家药监局建立了四条特殊审评通道：突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批程序。定位于药品临床研发阶段的是突破性治疗药物程序；定位于药品上市注册阶段的是附条件批准和优先审评审批程序；特别审批程序针对突发公共卫生事件。

　　进一步缩短审评时间

　　药物临床试验申请改为自受理之日起60日内决定是否同意，生物等效性试验备案即可实施。药品上市许可申请审评时限为200日，其中优先审评审批为130日，临床急需境外已上市罕见病用药为70日；单独申报仿制境内已上市化学原料药为200日；药品再注册审查为120日。

　　全面落实药品上市许可持有人制度

　　明确上市许可持有人（MAH）为能够承担相应责任的企业或药品研制机构等，要求建立药品质量保证体系，对药品的全生命周期进行管理，开展上市后研究，承担上市药品的安全有效和质量责任。

　　强调原辅包关联审批

　　在审批药品制剂时，对化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器进行关联审评。仿制境内已上市药品所用的化学原料药的，可以申请单独审评审批。

　　为了保障2020版《药品注册管理办法》顺利施行，国家药监局相继出台了系列药品注册分类、药品审评等配套文件的征求意见稿，加快药品审评审批工作，提高药物可及性和企业研发新药的积极性。

　　二、2020版化药、生物制品、中药注册分类出台

　　2020年6月30日，国家药监局发布化学药品、生物制品注册分类及申报资料要求的通告，注册分类自2020年7月1日起实施，申报资料要求自2020年10月1日起实施。2020年9月，国家药监局发布了中药注册分类及申报资料要求的通告，自2021年1月1日起，一律按新要求提交申报资料。

　　图表1. 2020版药品注册分类基本框架

　　来源：国家药监局，中康产业资本研究中心

　　2020版化药注册分类

　　该版本与2016版化药注册分类差别不大，主要改动有3点：“原料药及制剂”、“制剂”这些词语统一为“药品”；2类、3类和4类药品的定义中强调了一致性评价；5.1分类中增加了改良型新药和境内上市的境外原研药品新增适应症在国内申报上市。

　　2020版化药注册分类分为5类，基本内容为：1类为境内外均未上市的创新药；2类为境内外均未上市的改良型新药；3类为仿制境外上市但境内未上市原研药品的药品；4类为仿制已在境内上市原研药品的药品；5类为境外上市的药品申请在境内上市。

　　2020版生物制品注册分类

　　预防用生物制品、治疗用生物制品，以及按生物制品管理的体外诊断试剂的分类均依据创新程度和境内外上市的情况分类。预防用生物制品分为创新型疫苗（1类）、改良型疫苗（2类）、境内或境外已上市的疫苗（3类），每个分类下还有子类。类似地，治疗用生物制品也分为3类。

　　药品注册分类是给药品定位的重要指标，对药品临床试验、申报、定价、准入等方面都有影响。在鼓励创新的背景下，1类新药可以纳入优先审评审批程序，上市后市场准入通道顺畅，且具有相对较高的定价。4类仿制药则基本没有优待，而且需要经历带量采购的洗礼，大幅降价后几乎只能获取生产利润。新版药品注册分类更加严格地依据创新程度，联合新版《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》，使不同创新程度的药品得到适当的管理。

　　2020版中药注册分类

　　在中药注册分为4类：中药创新药、中药改良型新药、古代经典名方中药复方制剂、同名同方药，其中前三类属于中药新药。注意中药分类不代表药物研制水平及疗效的高低，仅表明注册申报资料要求不同。为了加强对古典医籍精华的梳理和挖掘，3类中药细分为按古代经典名方目录管理的中药复方制剂（3.1类）及其他来源于古代经典名方的中药复方制剂（3.2类），其中3.2类包括未按古代经典名方目录管理的古代经典名方中药复方制剂和基于古代经典名方加减化裁的中药复方制剂。这也体现了国家对中药行业的支持与鼓励。

　　三、中国药品专利纠纷早期解决机制首次出台

　　2020年9月11日，国家药监局、国家知识产权局发布了《药品专利纠纷早期解决机制实施办法（试行）（征求意见稿）》（下称“意见稿”），进一步完善专利链接制度。该政策的目的是尽量在专利诉讼前解决药品专利纠纷，以减少资源浪费，加快仿制药对专利药的合理替代。在保护药品专利权人的合法权益的前提下，促进高水平仿制药（首仿药）研发，同时刺激研发更具原创性的新药。

　　2017年10月，中办、国办印发了中国药监政策改革的纲领性文件之一《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，即赫赫有名的42号文，其中就要求探索建立药品专利链接制度。随后几年内，多个机构多次发文推进。本次发布的意见稿是对前期政策的延续，也是我国首次出台药品专利纠纷早期解决机制。

　　为了推动我国仿制药高质量发展，意见稿从多个方面探索药品专利纠纷早期解决办法，包括建立中国上市药品专利信息等级平台、明确药品专利信息等级范围、规定仿制药申请人专利状态声明制度、明确专利人或利害人提出异议的实现、对化学药品设置审评审批等待期、对药品审评审批实施分类处理，以及给予专利挑战成功的首仿药市场独占期等。

　　值得着重指出的是，意见稿第11条规定：“对首个挑战专利成功且首个获批上市的化学仿制药品，给予市场独占期，国务院药品监督管理部门在该药品获批之日起12个月内不再批准同种仿制药上市，市场独占期不超过被挑战药品的专利权期限。市场独占期内国药药品审评机构不停止技术审评。对技术申请通过的化学仿制药注册申请，待市场独占期到期前20个工作日将相关化学仿制药申请转入行政审批环节”。意见稿基本参照了美国FDA的一系列做法，但是对仿制药专利挑战的鼓励力度更大，最大12个月的市场独占期是美国专利挑战成功的首仿药6个月市场独占期的2倍。这将极大调动药企的研发热情，以专利挑战模式布局首仿，有助于提升仿制药研发质量，同时以低于被挑战原研药的价格普惠患者。

　　四、新药审评审批的加速通道政策细则落地

　　2020年7月8日，国家药监局发布了《突破性治疗药物审评工作程序（试行）》、《药品附条件批准上市审评审批工作程序（试行）》和《药品上市许可优先审评审批工作程序（试行）》三项配套细则文件，以配合2020版《药品注册管理办法》中加快新药上市注册程序的实施。

　　这3项工作程序是我国鼓励新药研发、加速新药上市而设立的3个特殊审评通道，参照了美国FDA的4个特殊审评通道：突破性疗法通道（breakthrough therapy）、加速批准（accelerated approval）、优先审评（priority review）和快速通道（fast track）。“突破性疗法”要求在初步临床试验中看到药物在一个或多个有临床意义的终点上较现有疗法有显著改善；“加速批准”可依据临床试验的替代终点或中间终点来批准药物；“优先审评”将上市申请的审评周期从标准的10个月缩短至6个月；“快速通道”则允许药企在研发过程中滚动提交上市申请资料。

　　图表2. FDA加快创新药上市的4种特殊审评通道

　　来源：FDA，中康产业资本研究中心

　　FDA设置特殊审评通道的目的是促进有重要治疗价值的创新药尽快上市，同时保证在审评过程中不会损害药品的安全性和有效性标准。美国之所以成为全球每年获批创新药最多的国家，其中一个重要原因就是FDA在新药审评上设置的加速通道。

　　虽然中国的药监机构学习了FDA的加速通道模式，但是中国的几种特殊审评通道政策的引入与发展与中国创新药研发总体情况的发展密切相关，体现了侧重点从“量”到“质”的转变。

　　中国创新药加速通道之一：优先审评审批

　　优先审评审批发端于中国药监政策改革的纲领文件之一，2015年8月发布的“44号文”《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，其中提出加快创新药审评审批。2016年2月，原国家食药监总局（CFDA）发布关于优先解决药品注册申请积压实行优先审评的意见，覆盖国内外未上市的创新药、临床急需的高质量层次仿制药、对肿瘤、儿童用药、罕见病、肺结核、病毒性肝炎等疾病领域创新药。2020版《药品上市许可优先审评审批工作程序（试行）》则是基于2017年12月28日发布的《关于鼓励药品创新实行优先审评审批的意见》。在2020版工作程序发布之前，政策倾向于解决有临床价值的创新药和临床急需的高水平仿制药在“量”上的问题，配合解决药品注册申请积压的问题。在审评积压问题基本解决，国内临床需求基本满足之后，优先审评审批程序适用范围则更加倾向于具有明显临床价值的新药。

　　图表3. 2020年和2017年优先审评审批程序适用范围

　　来源：国家药监局，中康产业资本研究中心

　　中国创新药加速通道之二：突破性治疗药物程序

　　中国药监局引入与FDA的“突破性疗法通道”类似的“突破性治疗药物程序”较晚，2019年11月药审中心（CDE）发布了《突破性治疗药物工作程序（征求意见稿）》。2020版《药品注册管理办法》中纳入了突破性治疗药物的相关规定，2020年7月发布的《突破性治疗药物审评工作程序（试行）》便是与之配套的细则。

　　可申请突破性治疗药物认定的药品需要同时满足两个条件：（1）用于防治严重危及生命或者严重影响生存质量的疾病；（2）尚无有效防治手段或者与现有治疗手段相比有足够证据表明具有明显临床优势的创新药或者改良型新药等。药审中心对纳入突破性治疗药物程序的药物优先配置资源进行沟通交流，加强指导，且在上市申请阶段纳入优先审评审批。优厚的待遇意味着突破性治疗药物的筛选更加严格。

　　突破性治疗药物认定要求初步临床试验证明，药物在一个或多个有临床意义的指标上，较现有疗法有显著改善。具有临床意义的终点通常指与疾病发生、发展、死亡和功能相关的终点，也可以包括经过验证的替代终点、可能预测临床获益的替代终点或者中间临床终点、安全性终点等。一般而言，替代终点、中间临床终点、安全性终点的较常规临床终点可更易收集、更快达到，因此有助于加快创新药的研发进程。需要注意的是，药物纳入突破性治疗药物程序并不意味着一定可以获批上市，CDE如果发现纳入程序的药物临床试验不再符合纳入条件时，将启动终止程序。

　　图表4. 突破性治疗药物程序规定具有明显临床优势的情形

　　来源：CDE，中康产业资本研究中心

　　突破性治疗药物程序得到创新药研发企业的热烈响应。在7月8日发布工作程序后，7月10日就有3家企业提交了申请，其中传奇生物靶向BCMA的CAR-T疗法LCAR-B38M在8月12日取得了国家药监局首个突破性治疗药物认定。

　　从7月10日至2020年底，在不到6个月的时间内，共有23款创新药被CDE授予突破性治疗药物认定。这些药物类型广泛，有CAR-T疗法、ADC、双抗、ASO（反义单链寡核苷酸），小分子药物靶点包括RET、EGFR、JAK、ROCK2、PI3Kδ等。这些创新药的研发企业既有跨国药企如辉瑞、诺华、武田等，也有本土药企如恒瑞医药、康方生物、科技生物等。

　　图表5. 2020年纳入突破性治疗药物程序的创新药

　　来源：CDE，中康产业资本研究中心

　　中国创新药加速通道之三：附条件批准上市

　　2007版《药品注册管理办法》就提到对艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药实行特殊审批，这是我国关于附条件批准的最早政策表述。在后续的十多年间，仅有少数药品被纳入附条件批准通道。2019年11月，CDE发布了《临床急需药品附条件批准上市技术指导原则（征求意见稿）》，其中对药企如何使用附条件批准通道给出了详细的指导。2020版《药品注册管理办法》正式纳入了附条件申请的政策，同时规定纳入附条件批准通道的药品可申请优先审评审批。

　　我国的附条件批准通道借鉴了FDA的加速批准（accelerated approval）通道，是一种先批准后验证的药物监管模式。附条件批准通道适用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病及罕见病的药品、公共卫生方面急需的药品。现有临床研究资料尚未满足常规上市注册的全部要求，但临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的药品，可在得到最终的III期临床结果之前申报上市。

　　图表6. 纳入附条件批准通道的基本条件

　　来源：国家药监局，中康产业资本研究中心

　　附条件批准通道加快了一批具有显著临床价值创新药的上市进程，一方面药企可以提早回收研发成本，改善药企研发的可持续性；另一方面提升了国内患者对于一些治疗严重危及生命的药品的可及性。尤其是在发生严重危害公共卫生健康的重大疾病时，附条件批准通道可以加速继续药物或疫苗的上市。近几年，跨国药企和本土药企都有一些创新药物、疫苗获得了附条件批准上市。

　　图表7. 近年部分通过附条件批准通道上市的药物和疫苗

　　来源：国家药监局、公司网站、中康产业资本研究中心

　　结语

　　2020版《药品注册管理办法》、化药和生物制品新分类、药品专利纠纷早期解决机制，以及审评特殊通道（优先审评审批、突破性治疗药物、附条件批准上市）等药监政策，反映出改革方向的转变，已经从解决“量”的问题转移到提升“质”的问题，政策更加支持创新程度高、临床优势突出、临床价值显著的药品。药监政策配合医保和医疗政策，将有助于改善临床用药结构，推动价值医疗的实现。